Sesión de 25/06/2015
Consultas de carácter general resueltas por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento en la sesión de 25 de junio de 2015
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Consultas resueltas:

1.- Empadronamiento de personas que carecen de título jurídico para justificar su residencia en un determinado domicilio.

2.- Documentación acreditativa de la identidad de menores que carecen de DNI.

3.- Consulta sobre la validez de una escritura notarial de compromiso de no adopción por parte de los padres de acogida para acreditar la guarda y custodia de una menor extranjera.

4.- Prevalencia de la autorización del progenitor que ostenta la guarda y custodia sobre el criterio de la residencia efectiva, en el empadronamiento de menores.

5.- Consulta sobre la posibilidad de recoger el consentimiento del ciudadano en la hoja padronal para acceder al Servicio de Verificación de Datos de Identidad, Catastro y los datos de los Registros Civiles.

6.- Procedencia de un cambio de domicilio de un menor solicitado por la madre, sin autorización del padre, y sin que exista resolución judicial que se pronuncie sobre la guarda y custodia.

7.- Consulta sobre la procedencia de la homologación por una Sección Provincial del Consejo de un modelo de hoja padronal que contiene una cláusula de exención de responsabilidad al Ayuntamiento por las inexactitudes que figuren en la misma.

8.- Consulta sobre la posibilidad de cumplimentar dos hojas padronales diferentes en una misma vivienda.

9.- Solicitud de certificado de empadronamiento de un menor por un progenitor que ostenta la patria potestad pero no la guarda y custodia.

10.- Consulta sobre la procedencia del acceso al expediente padronal de una menor y la expedición de un certificado histórico de empadronamiento solicitados por un padre, habiéndose querellado contra él la madre, con quien la misma convive, por un delito contra la libertad sexual.

11.- Solicitud de un Concejal al Consejo para que investigue la residencia real de varias personas en un municipio y adopte medidas para la actualización del Padrón municipal ante la pasividad del Ayuntamiento.

12.- Posibilidad de realizar trámites padronales por Internet.

13.- Problemática para la expedición de los certificados y volantes de empadronamiento de la totalidad de las personas empadronadas en la vivienda, cuando no se disponga del consentimiento de los interesados



 1.- Empadronamiento de personas que carecen de título jurídico para justificar su residencia en un determinado domicilio.


La Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento acordó en su sesión de 6 de noviembre de 2014 solicitar un informe a la Abogacía del Estado sobre el empadronamiento en viviendas ocupadas, con motivo de dos consultas realizadas al respecto. Una vez recibido dicho informe, en el mismo se concluye literalmente que "En los términos que ya recogía la Resolución de 4 de julio de 1997, y conforme a la legislación vigente, tendrán acceso al Padrón todas aquellas personas que acrediten que residen habitualmente en un domicilio a través de alguno de los medios habilitados al efecto, con independencia del título jurídico que ostenten para permanecer en el inmueble o de la aparente o real carencia del mismo."

Esta conclusión se sustenta en la obligación legal que tienen las personas físicas de inscribirse en el Padrón del municipio en el que residan habitualmente (artículo 15 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local) y la de los Ayuntamientos de mantener el Padrón actualizado y concordante con la realidad (artículo 17.2 de la citada Ley y artículos 73 y 74, relativos a las altas de oficio, y 77.1 del del RD 1690/1986, por el qUe se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales), así como en el hecho de que la información del Padrón municipal se basa en un dato fáctico, a saber, la residencia habitual, y constituye prueba de la misma, sin que suponga el reconocimiento de la titularidad del inmueble, ni de ningún otro derecho de uso.

Asimismo, el informe del Abogado del Estado pone de manifiesto que el acceso al Padrón deja "incólume la facultad del legítimo propietario de ejercitar las acciones civiles y penales que pudieran corresponderle para desahuciar a quien permanece ilegítimamente en el inmueble, exigirle indemnización de daños y perjuicios, responsabilidades penales o cualquiera otra que a su juicio pudiera corresponderle..." y que la inscripción en el Padrón "solo publica un hecho, y este es que la persona reside habitualmente en un domicilio dentro de un determinado término municipal. Si eso supone un ilícito civil o penal, las consecuencias de tal ilícito, que en todo caso deberán determinarse por un órgano jurisdiccional, no van a quedar en modo alguno suavizadas o evitadas por el hecho de que la persona conste inscrita en el Padrón."

Se mantiene, por tanto, el criterio seguido hasta ahora por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento (véase consulta núm. 10.- Alta en vivienda ocupada sin autorización de los propietarios, y baja de los mismos si no residen allí, resuelta en su sesión de 28 de junio de 2013), que se fundamentaba en el apartado 3. Comprobación de datos, de la ya derogada Resolución de 4 de julio de 1997, conjunta de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actualización del Padrón Municipal.

Este criterio se mantiene, asimismo, en la Resolución de 30 de enero de 2015, del Presidente del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, actualmente en vigor, que deroga la Resolución de 4 de julio de 1997, por cuanto reproduce literalmente las mismas argumentaciones. Así, en su apartado 2.3. Documentación acreditativa del domicilio de residencia, establece lo siguiente:

El Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar el domicilio donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio, ni por los derechos que podrían derivarse de la expedición de una certificación acreditativa de aquel hecho.

En consonancia con este objetivo, la norma fundamental que debe presidir la actuación municipal de gestión del Padrón es la contenida en el artículo 17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.

Por ello, las facultades atribuidas al Ayuntamiento en el artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales para exigir la aportación de documentos a sus vecinos tienen como única finalidad "comprobar la veracidad de los datos consignados", como textualmente señala el propio artículo.

En consecuencia, tan pronto como el gestor municipal adquiera la convicción de que los datos que constan en la inscripción padronal se ajustan a la realidad, deja de estar facultado para pedir al vecino ulteriores justificantes que acrediten aquel hecho.

Y, en concreto, la posibilidad de que el Ayuntamiento solicite del vecino "el título que legitime la ocupación de la vivienda" (art. 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales) no atribuye a las Administraciones Locales ninguna competencia para juzgar cuestiones de propiedad, de arrendamientos urbanos o, en general, de naturaleza jurídico-privada, sino que tiene por única finalidad servir de elemento de prueba para acreditar que, efectivamente, el vecino habita en el domicilio que ha indicado.

Por ello, este título puede ser:

- Título de propiedad (Escritura, contrato de compraventa, Nota del Registro, comprobación de bases de datos municipales donde conste dicha propiedad, etc.)

- Contrato vigente de arrendamiento de vivienda para uso de residencia habitual acompañado del último recibo de alquiler.

El Ayuntamiento tiene la potestad de aceptar otros documentos, hechas las comprobaciones que considere oportunas (suministros de luz, agua, etc.).

Asimismo, el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón.

En el mismo sentido, el apartado 3.3. Empadronamiento de personas sin domicilio dispone que el Padrón debe reflejar el domicilio donde realmente vive cada vecino del municipio y de la misma manera que la inscripción padronal es completamente independiente de las controversias jurídico-privadas sobre la titularidad de la vivienda, lo es también de las circunstancias físicas, higiénico-sanitarias o de otra índole que afecten al domicilio...

Es decir, que en el caso en que se acredite convenientemente por el Ayuntamiento la residencia habitual, no puede negarse la inscripción en el Padrón pero, con ello, no se está dando "normalidad" ni legitimidad legal a la permanencia en el inmueble, sin título jurídico habilitante para ello, ni ningún otro derecho de uso.

En relación con la pregunta de si en estos casos debe esperarse a que transcurra un plazo desde la solicitud del empadronamiento hasta que el mismo se haga efectivo con el fin de constatar la residencia en el municipio y/o domicilio ocupado, el apartado 1. Consideraciones Generales, de la Resolución de 30 de enero de 2015, establece lo siguiente, aplicable tanto para las altas como para los cambios de domicilio dentro del municipio:

9.- Con carácter general, siempre que un ciudadano solicite el alta o la modificación de cualquiera de sus datos en el Padrón de un municipio aportando los documentos necesarios para probar su identidad, representación en su caso, y residencia real en el mismo, se procederá a realizar su inscripción en el Padrón sin más trámite, siendo efectiva desde ese momento y sin que sea posible otorgarle efectos retroactivos.

10.- Cuando existan indicios que hagan dudar de que se vaya a establecer la residencia en el municipio, o de alguno de los datos declarados por el ciudadano, antes de proceder al alta, o a la modificación de datos en el Padrón, el Ayuntamiento, presentada la correspondiente solicitud por parte del interesado, ordenará los actos de trámite necesarios para comprobar la veracidad de los datos consignados en la solicitud, dictando la correspondiente resolución.

11.- El plazo para la realización de los mismos y la notificación de la resolución correspondiente al interesado es el general de tres meses establecido en el artículo 42.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

12.- La resolución que dicte el Alcalde-Presidente (o persona en quien delegue) resolviendo la solicitud de inscripción puede fijar como fecha de alta la de la propia solicitud, siempre y cuando se den las circunstancias contempladas en el artículo 57.3 de la Ley 30/1992 (es decir, que a la fecha de la solicitud el interesado residiera en el municipio y que no se lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas).

13.- Si el Ayuntamiento no notifica dentro de los tres meses la resolución estimando o desestimando la solicitud, operará el silencio positivo y el ciudadano quedará a todos los efectos empadronado en ese municipio (art. 43 de la Ley 30/1992), desde la fecha de su solicitud.

14.- En el supuesto de denegación de la inscripción será necesaria una resolución motivada por parte del Alcalde-Presidente (o persona en quien delegue), según el artículo 54.1 de Ley 30/1992, haciéndose constar que la citada resolución denegando el alta en el Padrón municipal será susceptible de impugnación conforme al régimen general establecido en los artículos 52 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local; el Capítulo II del Título VII de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Finalmente, por lo que se refiere a si se considera necesaria la comunicación por parte del Ayuntamiento de la ocupación de la vivienda al propietario para que sea conocedor de la situación y pueda obrar en consecuencia, esta no es una actuación concerniente a la gestión padronal, por cuanto la inscripción padronal es completamente independiente de las controversias jurídico-privadas sobre la titularidad de la vivienda, como establece el apartado 3.3. Empadronamiento de personas sin domicilio, de la Resolución de 30 de enero de 2015, mencionado anteriormente.

Además, debe tenerse en cuenta que el aparado 8.1. Acceso a los datos padronales, de dicha Resolución, establece lo siguiente:

El Padrón municipal es un registro administrativo que contiene datos de carácter personal y, como tal, está sujeto a lo previsto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, que define el concepto de interesado y regula su derecho de acceso, así como la comunicación de los datos a terceros.

Por lo que se refiere al concepto de interesado, se define en el artículo 3 como la persona física titular de los datos objeto de tratamiento por lo que, en el caso del Padrón municipal, el interesado es el propio vecino al que se refieren los datos padronales.

En consecuencia, al propietario de la vivienda no se le considera interesado y, por tanto, no puede acceder a los datos de las personas empadronadas en la misma. Únicamente, como se pone de manifiesto en la consulta núm. 1.- Aclaraciones respecto al derecho de los propietarios para acceder a los datos de personas que habitan viviendas de su propiedad, resuelta por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento en su sesión de 27 de junio de 2012, se le podría informar de que la vivienda está ocupada y del número de personas empadronadas en la misma.

No obstante, tal y como se indica en la consulta mencionada, si persisten las dudas al respecto el Ayuntamiento debería dirigir esta consulta a la Agencia Española de Protección de Datos, organismo que ostenta la competencia en esta materia.

2.- Documentación acreditativa de la identidad de menores que carecen de DNI.


Respecto a la posibilidad de empadronar a los menores de edad presentando únicamente el Libro de familia, el apartado 2.1. Documentación acreditativa de la identidad, de la citada Resolución de 30 de enero de 2015, establece lo siguiente:

Los menores de edad españoles pueden no disponer de DNI hasta los 14 años, por lo que sus datos de identificación se acreditarán hasta entonces mediante el Libro de Familia o Certificado de nacimiento.

Asimismo, para los menores extranjeros nacidos en España es obligatoria su inscripción en el Registro Civil y el traslado de la misma al correspondiente Libro de Familia, por lo que este también será un documento suficiente para acreditar sus datos de identificación durante un plazo máximo de tres meses desde su nacimiento, tras el cual dicha acreditación se realizará con la misma documentación exigida para los mayores de edad.

Para menores extranjeros no nacidos en España la ley no realiza distinción con los mayores de edad, por lo que se exigirán los mismos documentos de identificación para ambos.

3.- Consulta sobre la validez de una escritura notarial de compromiso de no adopción por parte de los padres de acogida para acreditar la guarda y custodia de una menor extranjera.


El artículo 54.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado mediante el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, establece que los menores de edad no emancipados tendrán la misma vecindad que los padres que tengan su guarda o custodia o, en su defecto, de sus representantes legales, salvo autorización por escrito de éstos para residir en otro municipio.

Entre la documentación que remite el Ayuntamiento no figura ninguna autorización de los padres o representantes legales para que la menor resida en España o sea acogida por la familia en cuestión(1) .

No obstante, surge la cuestión de si la escritura de compromiso de no adopción presentada, en la que se realizan diversas declaraciones respecto al acogimiento, guarda y custodia de la menor, serviría para acreditar que los acogedores ostentan la representación legal de la misma.
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(1)Véase la consulta núm. 6.- Validez de la documentación aportada para la inscripción padronal de un menor saharaui en situación de acogida, resuelta por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento en su sesión de 13 de noviembre de 2012, en la que, a diferencia del caso que ahora nos ocupa, sí existía una autorización por parte de los padres que podía presumirse que equivalía a la que menciona el artículo 54.2 del Reglamento de Población y, por tanto, servía para empadronar al menor con la familia de acogida.
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A este respecto, el artículo 144 del Reglamento de la organización y régimen del Notariado, aprobado por Decreto 2 junio 1944, establece que Las escrituras públicas tienen como contenido propio las declaraciones de voluntad, los actos jurídicos que impliquen prestación de consentimiento, los contratos y los negocios jurídicos de todas clases.

En este caso estamos ante una escritura de declaración de voluntad, en la que los comparecientes manifiestan solemnemente, entre otros puntos, el compromiso de no adopción y el conocimiento de que el acogimiento significa confiarles de manera temporal la guarda de la menor, pero el notario no tiene la obligación de comprobar que lo que manifiestan es cierto.

En este sentido, el Consejo General del Notariado en su página web ( www.notariado.org/liferay/web/notariado/actas-notariales), en la que se describen los diferentes tipos de actas, al citar las Actas de manifestaciones o de referencia, que contempla el artículo 208 del citado Reglamento, afirma que en este tipo de actas, el notario recoge las manifestaciones de una persona. Evidentemente, el acta no acredita la veracidad de dichas declaraciones, sino el hecho de que una determinada persona hace esas declaraciones en un determinado momento. Lo que se acredita por tanto en este tipo de actas, no es el contenido de la declaración, sino la declaración como tal (el hecho del dicho), debiendo el declarante asumir los efectos de su declaración, de lo que el notario le advertirá convenientemente.

En conclusión, y considerando que la escritura presentada por los acogedores se corresponde con este tipo de actas notariales, se considera que la misma no es documentación suficiente para acreditar que ostentan la representación legal de la menor ni constituye la autorización de los padres prevista en el artículo 54.2 del Reglamento de Población para residir en municipio distinto al suyo.

4.- Prevalencia de la autorización del progenitor que ostenta la guarda y custodia sobre el criterio de la residencia efectiva, en el empadronamiento de menores.


Según el primer párrafo del artículo 15 de la Ley 7/1985, de 2 de abril reguladora de las Bases del Régimen Local, Toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más tiempo al año.

Por otra parte, el punto 1 del artículo 54 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades reproduce textualmente el citado párrafo, pero en el punto 2 se establece que Los menores de edad no emancipados y los mayores incapacitados tendrán la misma vecindad que los padres que tengan su guarda o custodia o, en su defecto, de sus representantes legales, salvo autorización por escrito de éstos para residir en otro municipio... .

Ante esta aparente contradicción, y tal y como se puso de manifiesto en la consulta núm. 6. Procedencia del empadronamiento de menores, que residen durante el año escolar en el extranjero, en el municipio en el que están empadronados sus padres, resuelta por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento en su sesión de 30 de junio de 2010, hemos de aplicar el principio de especialidad normativa, que ha sido calificado por nuestra jurisprudencia como principio general del Derecho y que es considerado como un criterio tradicional de solución de las antinomias, entendiendo por éstas las contradicciones normativas que se producen cuando, ante unas mismas condiciones fácticas, se imputan consecuencias jurídicas que no pueden observarse simultáneamente.

Según este principio, la norma especial prevalece sobre la general en cuanto a su ámbito singular de aplicación. Refiriéndonos al supuesto que se nos plantea el artículo 54.1 del Reglamento de Población sería la norma general, mientras que el 54.2 sería la norma especial que tiene su ámbito singular de aplicación, a saber, el empadronamiento de menores no emancipados y de mayores incapacitados.

Una vez identificada la norma que tenemos que aplicar, y refiriéndonos al caso que nos ocupa, puesto que la madre tenía la guarda y custodia del afectado, por entonces menor de edad, debería haber autorizado por escrito que el mismo pudiera residir y empadronarse con su padre.

Esta forma de actuación se ha puesto de manifiesto en numerosas consultas relativas al empadronamiento de menores resueltas por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento, así como en la Nota informativa sobre la forma de actuación de los Ayuntamientos ante el empadronamiento de menores no emancipados con uno solo de los progenitores, de 25 de enero de 2011, elaborada en virtud de los acuerdos del Pleno del Consejo de Empadronamiento en su reunión de fecha 11 de noviembre de 2010, que pueden consultarse en el apartado correspondiente del Consejo de Empadronamiento de IDA-Padrón. Asimismo, ha sido incorporada en la Resolución de 30 de enero de 2015 (BOE 24/3/15), del Presidente del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, apartado 2.2.1 Representación legal, párrafos 3 a 5.

Finalmente, se recuerda que para la anulación del alta solicitada por la madre debe seguirse alguna de las opciones que se contemplan en la nota informativa sobre los Procedimientos de anulación de inscripciones en el Padrón municipal de menores efectuadas por el progenitor que no tiene la guarda y custodia, aprobada por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento en su sesión de 20 de noviembre de 2013 ,(se ha aprobado una actualización de esta nota informativa por la Comisión Permenente del Consejo de Empadronamiento en la sesión de 25 de junio de 2015),a saber, o bien la revisión de oficio de los actos nulos, regulada en los artículos 102 a 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, o bien una baja de oficio, en cuyo caso, y de acuerdo con la motivación que aparece en la citada nota, se considera que la fecha de la baja por inclusión indebida debiera ser la misma fecha en la que se produjo el alta del menor en el municipio.

5.- Consulta sobre la posibilidad de recoger el consentimiento del ciudadano en la hoja padronal para acceder al Servicio de Verificación de Datos de Identidad, Catastro y los datos de los Registros Civiles. .


Para poder informar adecuadamente sobre esta cuestión, sería necesario que por parte del Ayuntamiento se precisaran con detalle los motivos y supuestos para los que se solicita el acceso a la citada información.

No obstante se pone de manifiesto que, a los efectos de la comprobación de los datos consignados en la hoja o solicitud de inscripción padronal, el artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales prevé la I>presentación del Documento Nacional de Identidad o Tarjeta de residencia, el libro de familia, el título que legitime la ocupación de la vivienda u otros documentos análogos.

En el caso de los documentos de identificación, la presentación resulta ineludible para acreditar la identidad del solicitante ante el Ayuntamiento, presentación que no puede verse suplida por una autorización para la consulta al Servicio de Verificación de Datos Identidad (Para la cual también sería necesario acreditar la identidad de quien otorga la autorización mediante la presentación del correspondiente documento de identidad).

No se concreta la información que se requiere de Catastro, pero los datos de la referencia catastral son públicos, y los relativos a la propiedad de los inmuebles no son relevantes para llevar a cabo el empadronamiento.

Por lo que se refiere a los nacimientos, matrimonios y defunciones inscritos en los Registros Civiles, los matrimonios no están contemplados entre los datos que se requieren para la inscripción padronal (que no incluye entre sus datos el estado civil ni la relación de parentesco) y respecto a los nacimientos y defunciones, en los artículos 63 y 64(2) del Reglamento de Población está previsto el envío de esta información a través del Instituto Nacional de Estadística, actuación que ya viene efectuándose por este Organismo siendo, en cualquier caso, información de carácter público que los Ayuntamientos pueden solicitar a los Registros Civiles sin necesidad de recabar el consentimiento de los interesados.
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(2)Art. 63.
Los distintos órganos y Organismos de la Administración General del Estado competentes por razón de la materia remitirán periódicamente a cada Ayuntamiento información sobre las variaciones de los datos de sus vecinos que con carácter obligatorio deben figurar en el padrón municipal, a fin de que puedan mantener debidamente comprobados y actualizados dichos datos.
En particular, esta remisión de datos deberá ser efectuada por las Oficinas del Registro Civil en cuanto a nacimientos, defunciones y cambios de nombre, de apellidos, de sexo y de nacionalidad, con las limitaciones que imponga su legislación específica,...

Art. 64
Las comunicaciones de datos mencionadas en el artículo anterior podrán ser canalizadas a través del Instituto Nacional de Estadística.
...
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6.- Procedencia de un cambio de domicilio de un menor solicitado por la madre, sin autorización del padre, y sin que exista resolución judicial que se pronuncie sobre la guarda y custodia.


La Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento ha informado gran cantidad de consultas similares en sus últimas reuniones, algunas de las cuales se citan a continuación: núm.3.- Empadronamiento de menores cuyos padres están en trámites de separación, sin autorización de uno de ellos, Sesión de fecha 27 de junio de 2012; núm. 4.- Procedencia de un cambio de domicilio de un menor (cuyos progenitores no están casados) solicitado por el padre, sin autorización de la madre, y sin sentencia judicial que se pronuncie sobre la guarda y custodia, Sesión de fecha 13 de noviembre de 2012; núm. 3.- Lugar de empadronamiento de menores sin domicilio estable cuyos progenitores están separados de hecho y sin que exista resolución judicial que se pronuncie sobre la guarda y custodia y núm. 12.- Actuación en el caso de una menor empadronada por un progenitor sin el consentimiento del otro, estando ambos separados de hecho y sin que exista resolución judicial que se pronuncie sobre la guarda y custodia, ambas de la Sesión de fecha 24 de junio de 2014.

Se transcribe a continuación la que más podría ajustarse al caso que nos ocupa: consulta núm. 3.- Lugar de empadronamiento de menores sin domicilio estable cuyos progenitores están separados de hecho y sin que exista resolución judicial que se pronuncie sobre la guarda y custodia, Sesión de fecha 24 de junio de 2014:

De acuerdo con el artículo 54.2 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, los menores de edad no emancipados y los mayores incapacitados tendrán la misma vecindad que los padres que tengan su guarda o custodia o, en su defecto, de sus representantes legales, salvo autorización por escrito de éstos para residir en otro municipio. En todo caso, respecto a los mayores incapacitados se estará a lo dispuesto en la legislación civil.

En este sentido, la consulta núm. 3.- Empadronamiento de menores cuyos padres están en trámites de separación, sin autorización de uno de ellos, resuelta por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento en su sesión de 27 de junio de 2012, pone de manifiesto lo siguiente:

Además, la guarda y custodia (se entiende por tal vivir, cuidar y asistir a los hijos) es parte de las facultades y deberes que comprende la patria potestad según el artículo 154 del Código Civil, por lo que, en principio, corresponde a los dos progenitores y, únicamente en caso de padres que vivan separados, la guarda o custodia puede atribuirse a uno sólo de ellos. Pero para ello es necesaria una decisión judicial (el artículo 159 del Código Civil dispone que "Si los padres viven separados y no decidieren de común acuerdo, el Juez decidirá siempre en beneficio de los hijos, al cuidado de qué progenitor quedarán los hijos menores de edad") ya sea con la adopción de medidas provisionales (mientras se tramita la separación o el divorcio, de acuerdo con los artículos 103 y 104 del Código Civil) o con la sentencia que resuelve la separación o el divorcio.

... si no se han dictado por el Juez medidas provisionales atribuyendo la guarda y custodia a uno de los padres, la misma corresponde a los dos... .

En consecuencia, no corresponde al Ayuntamiento ni a este Consejo resolver sobre cuál debe ser el domicilio de empadronamiento de los menores en supuestos concretos, sino que en caso de desacuerdo entre los progenitores deberán ser estos quienes acudan al juez con el fin de que adopte las medidas oportunas.

Entre tanto cualquiera de los dos progenitores, al compartir la guarda y custodia de los menores, podría solicitar el empadronamiento de los mismos, presentando una declaración responsable (junto con el Libro de familia) en caso de que no disponga de la firma del otro progenitor.

7.- Consulta sobre la procedencia de la homologación por una Sección Provincial del Consejo de un modelo de hoja padronal que contiene una cláusula de exención de responsabilidad al Ayuntamiento por las inexactitudes que figuren en la misma.


La cláusula de exención de responsabilidad al Ayuntamiento por las falsedades o inexactitudes que pudieran figurar en la hoja padronal no se considera inapropiada, ni justifica por si sola el rechazo de la homologación por parte de dicha Sección, si bien es una cláusula innecesaria, pues la legislación atribuye la responsabilidad administrativa e incluso penal por las citadas acciones a su autor (véase, por ejemplo, el artículo 107 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio).

Por otra parte, debe recordarse que según el artículo 17.2 de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad. En consecuencia, la inclusión de la citada cláusula en la hoja padronal no exime al Ayuntamiento de la obligación de realizar las comprobaciones oportunas cuando existan indicios que le hagan dudar sobre algún dato declarado por el ciudadano.

Finalmente, y tras examinar el contenido de la hoja padronal, se considera que, tras la publicación de la Resolución de 30 de enero de 2015, del Presidente del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal (BOE 24/3/15), convendría indicar al Ayuntamiento la necesidad de adaptar su hoja padronal al nuevo modelo publicado, que contiene algunos aspectos que no se contemplan en esta hoja, como el aviso a los ENCSARP de la necesidad de renovar su inscripción cada dos años, la advertencia de la baja automática de las inscripciones previas que puedan existir, la indicación de qué datos se recogen con carácter voluntario, la referencia a la declaración responsable para el empadronamiento de menores, etc., algunos de los cuales, no obstante, ya estaban previstos también en las Resoluciones de normativa padronal en vigor.

8.- Consulta sobre la posibilidad de cumplimentar dos hojas padronales diferentes en una misma vivienda.


La cuestión planteada ya ha sido abordada anteriormente en la Consulta núm. 5.- Cuestiones relacionadas con los certificados de empadronamiento, resuelta por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento en su sesión de 30 de junio de 2010:

…

a) Si el objetivo es acreditar quiénes viven en un determinado domicilio, la certificación tendrá que recoger necesariamente a todos los habitantes inscritos, según reiterados informes de la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento. Sirva como ejemplo la consulta nº 3. Certificación de datos padronales cuando en una vivienda reside más de una familia, resuelta por la Comisión Permanente en su Sesión de 27 de octubre de 1997, que establece lo siguiente:

Al haber dejado de ser el parentesco un dato contenido en el Padrón, resulta difícil que los gestores de éste certifiquen sobre hechos o relaciones que oficialmente no les constan. La pretensión de que el Ayuntamiento expida una prueba que acredite quiénes son los componentes de una unidad familiar se ve además agravada por el hecho de que, las más de las veces, lo que el solicitante pretende acreditar no es exactamente la unidad familiar sino la unidad económica, conceptos que no siempre coinciden.

Claramente los objetivos que se pretenden acreditar mediante las certificaciones padronales desbordan ampliamente las posibilidades del Padrón, por lo que es imposible diseñar ningún procedimiento o estrategia que permita alcanzarlos.

En el Padrón constan únicamente personas y domicilios, y por ello del Padrón únicamente pueden deducirse certificaciones que acrediten que una o varias personas habitan en un domicilio (o que lo habitaron en el pasado, que han cesado de habitar en él, etc.). Las certificaciones no necesitan comprender siempre a todas las personas que viven en el domicilio, pero, si la solicitud pretende abarcar a todas, no cabe excluir a algunas de las que constan oficialmente basándose en razones o en hechos no acreditados oficialmente.

Por tanto, cuando en la certificación se haga constar quiénes son los habitantes de un domicilio deberá necesariamente recogerse en ella a todos, o mencionar de alguna forma que los no relacionados están siendo objeto de un tratamiento específico por parte de la Administración municipal (expediente de baja de oficio, etc.).

El sistema de codificación que el Ayuntamiento utilice para facilitar su gestión padronal no puede, en modo alguno, determinar un distinto contenido de las certificaciones padronales. La utilización de uno u otro código o número de hoja padronal, o la adopción de cualquier sistema de gestión, no puede aportar al Padrón una información de la que carece conforme a su normativa legal.

Por ello, el Ayuntamiento no está facultado para certificar quiénes son los componentes de una familia y, además, deberá adoptar las medidas pertinentes para que, cuando se le solicite una certificación de todos los residentes en una vivienda, la certificación comprenda precisamente a todos los que allí viven y no sólo a una parte de ellos.

En consonancia con este criterio se ha redactado la Resolución de 30 de enero de 2015 (BOE 24/3/15), del Presidente del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, en cuyo apartado 8.1.1. Certificación y volante de empadronamiento, párrafo noveno, se establece que los mismos Podrán referirse sólo a una o a la totalidad de las personas inscritas en un determinado domicilio. No deben expedirse estos documentos para varias personas cuando no comprendan a todos los habitantes inscritos en el mismo domicilio.

En consecuencia, sería contrario a la normativa padronal realizar hojas padronales distintas para las personas que residen en un mismo domicilio y luego expedir certificados que incluyan solo a varias de ellas.

9.--Solicitud de certificado de empadronamiento de un menor por un progenitor que ostenta la patria potestad pero no la guarda y custodia.


La Resolución de 30 de enero de 2015 (BOE 24/3/15), del Presidente del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, regula este asunto en su apartado 8.1. Acceso a los datos padronales, en el que se establece que en el caso de menores no emancipados de padres separados o divorciados, en virtud de lo establecido en el artículo 156 del Código Civil, el progenitor no custodio que acredite mediante la oportuna resolución judicial que ejerce la patria potestad compartida de sus hijos podrá acceder a la información padronal de los mismos, previa audiencia al progenitor que ostente la guarda y custodia para que pueda realizar las alegaciones que estime oportunas, con el fin de preservar el secreto de la residencia en situaciones sensibles. No procederá el acceso a la información cuando de la propia resolución se derive que debe preservarse el citado secreto por carecer el progenitor no custodio del derecho de visita a sus hijos menores o sólo poder hacerlo bajo supervisión de terceros y en determinados lugares.

La citada Resolución, que ha entrado en vigor el 13 de abril de 2015, deroga la hasta ahora vigente Resolución de 4 de julio de 1997, conjunta de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actualización del Padrón Municipal, e incorpora los criterios establecidos por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento en el Informe relativo a la expedición de certificados o volantes de empadronamiento de menores no emancipados a solicitud de progenitores que mantienen la patria potestad pero no ostentan la guarda y custodia, aprobado en la sesión de 6 de noviembre de 2014.

10.- Consulta sobre la procedencia del acceso al expediente padronal de una menor y la expedición de un certificado histórico de empadronamiento solicitados por un padre, habiéndose querellado contra él la madre, con quien la misma convive, por un delito contra la libertad sexual.


La Resolución de 30 de enero de 2015 (BOE 24/3/15), del Presidente del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, regula este asunto en su apartado 8.1. Acceso a los datos padronales, en el que se establece que en el caso de menores no emancipados de padres separados o divorciados, en virtud de lo establecido en el artículo 156 del Código Civil, el progenitor no custodio que acredite mediante la oportuna resolución judicial que ejerce la patria potestad compartida de sus hijos podrá acceder a la información padronal de los mismos, previa audiencia al progenitor que ostente la guarda y custodia para que pueda realizar las alegaciones que estime oportunas, con el fin de preservar el secreto de la residencia en situaciones sensibles. No procederá el acceso a la información cuando de la propia resolución se derive que debe preservarse el citado secreto por carecer el progenitor no custodio del derecho de visita a sus hijos menores o sólo poder hacerlo bajo supervisión de terceros y en determinados lugares.

La citada Resolución, que ha entrado en vigor el 13 de abril de 2015, deroga la hasta ahora vigente Resolución de 4 de julio de 1997, conjunta de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actualización del Padrón Municipal, e incorpora los criterios establecidos por la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento en el Informe relativo a la expedición de certificados o volantes de empadronamiento de menores no emancipados a solicitud de progenitores que mantienen la patria potestad pero no ostentan la guarda y custodia, aprobado en la sesión de 6 de noviembre de 2014.

En el caso planteado, al haber presentado la madre de la menor, quien ostenta provisionalmente la guarda y custodia (según se deduce de un auto de medidas cautelares que solamente concede al padre un régimen de visitas), una querella criminal contra el padre admitida a trámite por un delito contra la libertad sexual de violación, se considera que debe preservarse el secreto de la residencia de la menor junto con su madre por tratarse de una situación sensible y, por tanto, no procede por el momento el acceso por parte del padre al expediente padronal de alta de su hija ni la expedición a favor de este de un certificado histórico de empadronamiento.

11.- Solicitud de un Concejal al Consejo para que investigue la residencia real de varias personas en un municipio y adopte medidas para la actualización del Padrón municipal ante la pasividad del Ayuntamiento.


El artículo 17.4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local constituye al Consejo de Empadronamiento como un órgano colegiado de colaboración entre la Administración General del Estado y los Entes Locales en materia padronal.

Sus funciones, que se establecen en el mismo artículo y en el artículo 85 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, son de carácter consultivo, como por ejemplo: la emisión de propuestas vinculantes de resolución de las discrepancias que surjan en materia padronal, la propuesta de aprobación de instrucciones técnicas precisas para la gestión de los Padrones municipales o informar las cuestiones relacionadas con el empadronamiento que puedan proponer o plantear las Administraciones Públicas.

La legislación no atribuye al Consejo de Empadronamiento función alguna de carácter ejecutivo ni de control sobre la actuación de los Ayuntamientos, por lo que no tiene competencia para investigar la residencia real de las personas empadronadas en un municipio.

En este sentido, se recuerda que el artículo 17.1 de la citada Ley 7/1985, establece que la formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal corresponde a los Ayuntamientos que son los que, de acuerdo con el artículo 17.2 de la Ley, realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.

Finalmente, tal y como puso de manifiesto la Oficina del Censo Electoral en su contestación al solicitante, si este considera que el Ayuntamiento en cuestión está cometiendo un fraude al mantener en su Padrón municipal a personas que no residen en el municipio con el fin de modificar las listas del censo electoral, debe acudir a la vía judicial.

12.- Posibilidad de realizar trámites padronales por Internet.


De acuerdo con la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, en su artículo 6.1: Se reconoce a los ciudadanos el derecho a relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejercicio de los derechos previstos en el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como para obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos.

En relación con la expedición de certificados y volantes de empadronamiento la Resolución de 30 de enero de 2015 del Presidente del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, en su apartado 8.1.1, último párrafo, dispone específicamente que: Los volantes y certificados de empadronamiento podrán ser solicitados y, o expedidos por medios electrónicos. El Ayuntamiento que implante estos sistemas deberá vigilar que el acceso a la información padronal quede restringido a los interesados. Se considera, a estos efectos, imprescindible el uso de firma electrónica o el acceso por contraseña personal.

Si bien la mencionada Resolución no se pronuncia expresamente sobre la posibilidad de llevar a cabo a través de internet otros trámites padronales, como las solicitudes de alta, de cambio de domicilio y de cambio en los datos personales, se entiende que dicha tramitación es posible en virtud del artículo 6.1 de la Ley 11/2007, citado anteriormente, y conforme a las disposiciones contenidas en la misma.

Asimismo, respecto a la preocupación expresada por el Ayuntamiento sobre la posibilidad de que cualquier persona pueda realizar por internet estos trámites en el Padrón del municipio, independientemente del lugar en el que se encuentre, se recuerda la importancia de tener en cuenta, especialmente en estos supuestos, lo dispuesto en el párrafo 10 del apartado 1. Consideraciones generales de la Resolución de 30 de enero de 2015, según el cual: Cuando existan indicios que hagan dudar de que se vaya a establecer la residencia en el municipio, o de alguno de los datos declarados por el ciudadano, antes de proceder al alta, o a la modificación de datos en el Padrón, el Ayuntamiento, presentada la correspondiente solicitud por parte del interesado, ordenará los actos de trámite necesarios para comprobar la veracidad de los datos consignados en la solicitud, dictando la correspondiente resolución.

Por otra parte, y en contestación a la cuestión relativa a las situaciones relacionadas con el Padrón en las que es imprescindible la presencia física del interesado en las oficinas municipales, es necesario hacer alusión al Procedimiento de renovación y caducidad de las inscripciones padronales de los extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia de larga duración (ENCASRP), regulado en el apartado 6 de la Resolución de 30 de enero de 2015 que, en su punto 5, establece lo siguiente:

La renovación no constituye un acto de mero trámite y exige un acto expreso mediante el cual el ciudadano, o su representante, manifieste su voluntad expresa de renovar la inscripción.

Las renovaciones por parte de los ENCSARP se realizarán mediante la ratificación de los datos que ya constan en el Padrón, incluyendo una declaración de continuar viviendo en el municipio y en el domicilio en que figuren empadronados y su voluntad de renovar la inscripción (se incluye modelo orientativo en Anexo III).

La renovación de mayores de edad mediante representación se realizará según lo previsto en el artículo 32.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Es decir, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna (documento notarial expedido por un notario del Estado español, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado ante funcionario público competente). La renovación de los menores de edad se realizará por los padres que tengan su guarda o custodia o, en su defecto, por sus representantes legales. En estos casos la solicitud de renovación se podrá ajustar al modelo orientativo que figura en el Anexo IV...

El objetivo de esta regulación, que transcribe de forma casi literal la contenida en la ya derogada Resolución de 28 de abril de 2005, del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre el procedimiento para acordar la caducidad de las inscripciones padronales de los extranjeros no comunitarios sin autorización de residencia permanente que no sean renovados cada dos años, ha sido desde el principio la acreditación de la continuidad de la residencia en el municipio por parte del interesado mediante la presencia física en las oficinas municipales para realizar la renovación. Es por ello que en la nueva Resolución de 30 de enero de 2015 se ha especificado que, en los supuestos en que dicha renovación se realice por medio de representante, el documento notarial que deje constancia fidedigna de la representación ha de estar expedido por un notario español, para garantizar que el interesado no se encuentre residiendo en el extranjero.

En consecuencia, y considerando que la solicitud de renovación de la inscripción padronal por internet no permite comprobar por sí misma la continuidad de la residencia en un municipio español, la norma general es que los interesados (o sus representantes debidamente acreditados) deben presentarse físicamente en las oficinas municipales para prestar su declaración al respecto. No obstante, los Ayuntamientos tendrían la opción de aceptar una solicitud de renovación por internet siempre y cuando el solicitante adjuntase además alguna documentación acreditativa de la continuidad de su residencia en el municipio.

13.- Problemática para la expedición de los certificados y volantes de empadronamiento de la totalidad de las personas empadronadas en la vivienda, cuando no se disponga del consentimiento de los interesados


El artículo 57.2.a) del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, establece la posibilidad de recoger como dato voluntario en la inscripción padronal la Designación de las personas que pueden representar a cada vecino ante la Administración municipal a efectos padronales.

En concordancia con esta previsión, tanto en la derogada Resolución de 4 de julio de 1997, de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actualización del Padrón municipal, como en la vigente Resolución de 30 de enero de 2015, del Presidente del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, figura el modelo de hoja padronal que contiene la autorización de todos los mayores de edad empadronados en la hoja para comunicar al Ayuntamiento las variaciones en los datos y obtener certificados o volantes de empadronamiento.

Por consiguiente, desde 1997 ha sido posible recoger en las hojas padronales la autorización para la representación voluntaria de todos los empadronados mayores de edad, y este aspecto no ha variado con la entrada en vigor de la nueva Resolución de 30 de enero de 2015.

Las cautelas incluidas en el punto 8.1.1 de la Resolución de 30 de enero de 2015, para que se adopten las medidas necesarias para garantizar la protección de datos de carácter personal, son consecuencia del sometimiento del Padrón municipal a la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, por lo que tampoco son novedosas y únicamente han plasmado una necesidad, ya puesta de manifiesto por la Comisión Permanente al resolver la consulta núm. 5.- Cuestiones relacionadas con los certificados de empadronamiento, en las Sesión de 30 de junio de 2010:

"Cómo compaginar la normativa de protección de datos con la expedición de certificados de empadronamiento:

... sobre la manera de compaginar la normativa de protección de datos con la posibilidad de que una persona sin autorización solicite un certificado de empadronamiento del resto de las personas que se encuentran empadronadas en la misma vivienda, se ha de tener en cuenta lo dispuesto por la Resolución de 4 de julio de 1997, conjunta de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre actualización del Padrón municipal, en cuyo párrafo undécimo del apartado 2. Representación establece:

El art. 57.2.a) del Reglamento permite que en la hoja padronal se haga constar la concesión de representación que pueda otorgar cada vecino. El desarrollo riguroso de esta previsión supondría la posibilidad de que cada miembro de una familia designara a otras personas (no necesariamente de la misma familia y no necesariamente a todas las de su familia) para representarle ante su Ayuntamiento. Tal sistema provocaría infinitos errores y complicaría extraordinariamente la gestión del Padrón.

Por ello, en el modelo de hoja padronal incluido en el Anexo de esta resolución se contiene únicamente el supuesto de que todos los miembros de la familia concedan su representación a cualquiera de los mayores de edad no incapacitados que la componen. La familia que no acepte este sistema se verá obligada a conceder su representación individualizada para cada acto de gestión concreto que uno de sus miembros pretenda realizar ante el Ayuntamiento en nombre de todos.

En consecuencia, si la representación se dio en su momento en la hoja padronal la persona en cuestión podrá solicitar el certificado de empadronamiento de todas las personas que residen en la vivienda pero si no fuese así, como la consulta dice que la referida persona no dispone de autorización, sólo podrá solicitar su propio certificado de empadronamiento."

Por lo que se refiere a la dificultad de recabar el consentimiento "por no pertenecer al núcleo familiar", se recuerda que han sido reiterados los pronunciamientos de la Comisión Permanente respecto a la imposibilidad de que por parte del Ayuntamiento se expidan certificaciones que se refieran a "la unidad familiar". Véase, como ejemplo, la primera parte de la consulta anteriormente referenciada:

"Respecto a la primera cuestión, sobre si el certificado de convivencia puede incluir solo a las personas que lo solicitan o debería aparecer la relación de todos los vecinos de la vivienda, el Ayuntamiento, como gestor del Padrón municipal, deberá valorar la finalidad para la que se solicita dicha certificación:

a) Si el objetivo es acreditar quiénes viven en un determinado domicilio, la certificación tendrá que recoger necesariamente a todos los habitantes inscritos, según reiterados informes de la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento. Sirva como ejemplo la consulta nº 3. Certificación de datos padronales cuando en una vivienda reside más de una familia, resuelta por la Comisión Permanente en su Sesión de 27 de octubre de 1997, que establece lo siguiente:

Al haber dejado de ser el parentesco un dato contenido en el Padrón, resulta difícil que los gestores de éste certifiquen sobre hechos o relaciones que oficialmente no les constan. La pretensión de que el Ayuntamiento expida una prueba que acredite quiénes son los componentes de una unidad familiar se ve además agravada por el hecho de que, las más de las veces, lo que el solicitante pretende acreditar no es exactamente la unidad familiar sino la unidad económica, conceptos que no siempre coinciden.

Claramente los objetivos que se pretenden acreditar mediante las certificaciones padronales desbordan ampliamente las posibilidades del Padrón, por lo que es imposible diseñar ningún procedimiento o estrategia que permita alcanzarlos.

En el Padrón constan únicamente personas y domicilios, y por ello del Padrón únicamente pueden deducirse certificaciones que acrediten que una o varias personas habitan en un domicilio (o que lo habitaron en el pasado, que han cesado de habitar en él, etc.). Las certificaciones no necesitan comprender siempre a todas las personas que viven en el domicilio, pero, si la solicitud pretende abarcar a todas, no cabe excluir a algunas de las que constan oficialmente basándose en razones o en hechos no acreditados oficialmente.

Por tanto, cuando en la certificación se haga constar quiénes son los habitantes de un domicilio deberá necesariamente recogerse en ella a todos, o mencionar de alguna forma que los no relacionados están siendo objeto de un tratamiento específico por parte de la Administración municipal (expediente de baja de oficio, etc.).

El sistema de codificación que el Ayuntamiento utilice para facilitar su gestión padronal no puede, en modo alguno, determinar un distinto contenido de las certificaciones padronales. La utilización de uno u otro código o número de hoja padronal, o la adopción de cualquier sistema de gestión, no puede aportar al Padrón una información de la que carece conforme a su normativa legal.

Por ello, el Ayuntamiento no está facultado para certificar quiénes son los componentes de una familia y, además, deberá adoptar las medidas pertinentes para que, cuando se le solicite una certificación de todos los residentes en una vivienda, la certificación comprenda precisamente a todos los que allí viven y no sólo a una parte de ellos."

En consecuencia, aquellos Ayuntamientos que no hayan venido recogiendo en sus hojas padronales la autorización de los mayores de edad empadronados en la hoja, deberán recabar el consentimiento cada vez que se solicite un certificado o volante de empadronamiento. Este consentimiento, no obstante, podrá recogerse con carácter indefinido (revocable en cualquier momento) al tiempo de solicitar el certificado o volante, y podría recabarse mediante la cumplimentación "nuevamente" de una hoja padronal que incluya la autorización, que deberá ser firmada por todos los mayores de edad empadronados en la vivienda.

En el caso de personas incursas en expedientes de baja de oficio por inclusión indebida, es obvio que no procede recabar su consentimiento y lo único que deberá aparecer en la certificación/volante de empadronamiento es su referencia numérica, así como la indicación de que las mismas se encuentran incursas en un procedimiento de baja de oficio.