La forma de emitir y firmar los certificados de empadronamiento es una cuestión que está ya recogida en el apartado 8.1.1. de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal (BOE 2/5/2020).
Su fundamento radica en que tiene que estar claro que la emisión de los certificados de empadronamiento, con el VºBº del Alcalde, corresponde a quien tiene atribuida por ley la función de fe pública, que en el caso de los municipios de régimen común es el secretario del Ayuntamiento y en los municipios de gran población el titular del órgano de apoyo al secretario de la Junta de Gobierno Local en los términos indicados en la Disposición Adicional Octava de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, y que puede hacerlo mediante firma manuscrita o electrónica.
Además cuando la emisión del certificado se pueda encuadrar como una actuación administrativa automatizada por cumplir todos los requisitos que establece el art. 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se podrá hacer mediante Sello de Órgano. Ello requiere que previamente por el Ayuntamiento se identifique qué procedimientos pueden ser calificados como actuación administrativa automatizada y que se cumplan los demás requisitos legales establecidos.
En definitiva tiene que haber una relación contrastable entre quien ejerce la función de fe pública y el sistema de firma electrónica que se utilice.
La diferencia fundamental entre el sello de Entidad y el sello de Órgano es que el de Entidad (Certificado cualificado de Sello de Entidad/Sello Electrónico) identifica inequívocamente a la Entidad (persona jurídica), incluyendo su denominación, localidad y número de identificación fiscal (N.I.F.), pero no identifica a ninguna persona física. Sin embargo el Sello de Órgano (Sello electrónico de Órgano administrativo) identifica al responsable de dicho Órgano (p.e. Secretario del Ayuntamiento).
En conclusión, si bien el sello de Entidad podría ser válido para la emisión de volantes de empadronamiento, no lo sería para la emisión de certificados de empadronamiento, ya que estos han de ser emitidos por el Órgano que tiene la función de fe pública, en este caso el Secretario, por lo que se precisa del Sello de Órgano para que éste quede identificado.
2.- Consulta sobre la necesidad de recabar el consentimiento de todos los afectados en la expedición de certificados históricos colectivos para la tramitación de las solicitudes del ingreso mínimo vital (IMV).
La Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, establece lo siguiente en su apartado 8.1.1 Certificación y volante de empadronamiento:
“La expedición de certificaciones y volantes comprensivos de la totalidad de las personas inscritas en un mismo domicilio, en tanto que implica el tratamiento de datos personales (lo que incluye la comunicación de los mismos), deberá estar fundamentada en alguno de los supuestos previstos en el artículo 6.1 del Reglamento general de protección de datos. Por ello, cuando se soliciten por un particular será necesario disponer del consentimiento de todos los inscritos en la vivienda (artículo 6.1.a) o tener un interés legítimo que prevalezca sobre los intereses o los derechos y libertades fundamentales de los afectados (artículo 6.1.f), el cual exigirá en cada caso un juicio de ponderación por parte del Ayuntamiento.”
No obstante se señala que el art. 19.4 del Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital, establece lo siguiente:
“La existencia de la unidad de convivencia se acreditará con el libro de familia, certificado del registro civil, y con los datos obrantes en los Padrones municipales relativos a los inscritos en la misma vivienda. A estos efectos el Instituto Nacional de la Seguridad Social tendrá acceso a la base de datos de coordinación de los Padrones municipales del Instituto Nacional de Estadística para la confirmación de los requisitos exigidos.
No obstante, cuando de la misma no pueda deducirse la coincidencia con los datos que se hayan hecho constar en la solicitud de la prestación se solicitará la aportación del correspondiente certificado de empadronamiento, histórico y colectivo del período requerido en cada supuesto, referidos a los domicilios donde residen o han residido los miembros de la unidad de convivencia, expedido por el Ayuntamiento en virtud de lo establecido en el artículo 83.3 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.
Tanto los datos obtenidos del Instituto Nacional de Estadística como, en su caso, el certificado de empadronamiento citado, servirán igualmente para acreditar la existencia de la unidad de convivencia a que se refiere el artículo 6.2.c) o de que el solicitante a que se refiere el artículo 4.1.b) vive solo o compartiendo domicilio con una unidad de convivencia de la que no forma parte.
A los efectos de los datos relativos al Padrón municipal de conformidad con lo previsto en los párrafos anteriores, no se requerirá el consentimiento de las personas empadronadas en el domicilio del solicitante”.
Por tanto, en virtud de esta disposición es posible facilitar al interesado un certificado histórico colectivo de los domicilios en los que haya residido en el municipio, con la relación de personas empadronadas en los mismos que hayan convivido con el interesado, sin requerir su consentimiento.
Por otra parte, no procedería incluir en el certificado los datos de las personas ajenas al interesado, anteriores inscritos en las viviendas, que nunca haya convivido y nada tengan que ver con el interesado, que puedan tener algún período de coincidencia por haber sido objeto de expedientes de baja de oficio o haberse demorado en la comunicación del cambio a otro domicilio o municipio de residencia.
3.- Consulta sobre la posibilidad de notificar la incoación de expedientes de baja de oficio por inscripción indebida a través de la Sede Electrónica del Ayuntamiento.
De acuerdo con el artículo 14. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas:
“1. Las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento.
2. En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:
a) Las personas jurídicas.
b) Las entidades sin personalidad jurídica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.
e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.
3. Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.”.
Por otra parte, el art. 41.1 de la citada Ley 39/2015, establece lo siguiente:
“Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.
No obstante lo anterior, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no electrónicos en los siguientes supuestos:
a) Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento.
b) Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.
Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.
Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos.
Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.
Adicionalmente, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en este artículo, pero no para la práctica de notificaciones”.
Por todo ello, respecto al caso que nos ocupa, salvo que la persona haya elegido relacionarse electrónicamente con el Ayuntamiento según lo previsto en el art. 14.1 de la citada Ley, la notificación de la incoación de su expediente de baja por inscripción indebida a través de la Sede Electrónica del Ayuntamiento no sería válida, porque las personas físicas con carácter general no están entre los sujetos obligados por el art. 14.2 a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas, ni tampoco consta que se haya establecido esta obligación reglamentariamente (art. 14.3).
En consecuencia, se considera que en este caso es de aplicación el supuesto contemplado en el art. 41.1.b de la Ley 39/2015, y que el Ayuntamiento debería practicar la notificación por medios no electrónicos para “asegurar la eficacia de la actuación administrativa”, evitando que pueda generarse indefensión al ciudadano.
4.- Consulta sobre la posibilidad de acceso directo y libre de los concejales de un Ayuntamiento al aplicativo del Padrón municipal en sus dispositivos.
Tal y como indican en su escrito, el organismo competente para el asesoramiento en materia de protección de datos es la Agencia de Protección de Datos que corresponda, por lo que su consulta deberá ser remitida a la misma.
En este sentido, el apartado 8.2. Cesión de datos padronales (comunicación de datos a terceros) de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, establece en su último párrafo lo siguiente:
“En caso de duda los Ayuntamientos podrán dirigirse a sus respectivos delegados de protección de datos (propios o de la correspondiente Diputación Provincial o Comunidad Autónoma), de obligado nombramiento en el ámbito de las Administraciones Públicas y, a través de ellos, a la correspondiente Agencia de Protección de Datos, por ser los organismos competentes en la materia, existiendo respecto a la cesión de los datos padronales diversos informes en la página web de la Agencia Española”.
5.- Consultas sobre la validez de determinados documentos para acreditar la identidad de ciudadanos extranjeros incluidos en programas de acogida humanitaria.
La Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento ya se ha pronunciado anteriormente sobre la validez de los documentos consultados, considerando que no sirven para acreditar la identidad en el Padrón porque no han sido validados por el Ministerio del Interior, que es el organismo competente en la materia:
1. Resolución de una Delegación del Gobierno por la que se acuerda proceder a la devolución al país de procedencia a un extranjero indocumentado y en la que figura un NIE:
La Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento, en su consulta núm. 4.- Identificación de extranjeros indocumentados incluidos en programas de acogida humanitaria, resuelta en su sesión de 21 de noviembre de 2017, informó lo siguiente:
“En primer lugar, la documentación remitida suscita dudas sobre la procedencia del empadronamiento de las personas en cuestión(1) , ya que de los mismos se deduce una estancia temporal, por lo que no se cumpliría la condición de “vivir” en España que establece el art. 15 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Dicho esto, la documentación de identificación válida a efectos padronales que aparece en el apartado 2.1 Documentación acreditativa de la identidad de la Resolución de 30 de enero de 2015 de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, sobre instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre gestión del padrón municipal, es la documentación considerada válida por el Ministerio del Interior, que es el organismo competente en la materia, según ha informado en distintas ocasiones a este Consejo, la última vez en septiembre del año 2016 (véase punto 9 del Resumen de Acuerdos adoptados por el Pleno del Consejo de Empadronamiento en su sesión de 3 de noviembre de 2016).
En consecuencia, no es posible admitir documentos diferentes a los contemplados en la Resolución de 30 de enero de 2015, y, a lo sumo, el Ayuntamiento podría orientar a los ciudadanos extranjeros indocumentados que solicitan el alta en su Padrón porque van a permanecer en España para que tramiten la solicitud de alguno de los documentos que se relacionan en la mencionada Resolución como, por ejemplo, la cédula de inscripción (para aquellos cuyo país no les documenta o que carecen de nacionalidad), los documentos provisionales de identidad que se facilitan a los solicitantes de asilo y que se expiden una vez que se ha admitido a trámite su solicitud, etc.”.
Aunque actualmente la documentación válida para acreditar la identidad se encuentra regulada en el apartado 2.1 Documentación acreditativa de la identidad de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, y esta presenta alguna variación con respecto a la Resolución de 30 de enero de 2015, sigue siendo de aplicación la misma respuesta, puesto que la Resolución para la devolución al país de procedencia (que es el único de los documentos que se aporta en las solicitudes emitido por una autoridad competente para acreditar la identidad de las personas), aunque contenga un NIE, no contiene datos biométricos, como son la fotografía y las impresiones digitales (huella), necesarios para acreditar el vínculo entre los datos de filiación y su titular, motivo por el cual no está incluida entre los documentos válidos para acreditar la identidad del apartado 2.1 de la Resolución de 17 de febrero de 2020.
2. Manifestación de voluntad de presentar solicitud de protección internacional.
En la consulta núm. 1.- Validez del documento Manifestación de voluntad de presentar solicitud de protección internacional para acreditar la identidad de un menor extranjero en el Padrón, resuelta en la sesión de 13 de noviembre de 2019, la Comisión Permanente del Consejo de Empadronamiento informó lo siguiente:
“Tras consultar a la Comisaría General de Extranjería y Fronteras sobre la validez del documento “Manifestación de voluntad de presentar solicitud de protección internacional”, la misma informó que únicamente se trata de un documento administrativo que garantiza la no devolución del interesado hasta que este "solicite" la protección internacional, momento en el cual se le podrá facilitar el nuevo "Resguardo de presentación de solicitud de protección internacional”, admitido como válido para la identificación, según se puso de manifiesto en la reunión de la Comisión Permanente de 2 de julio de 2019.
En consecuencia, teniendo en cuenta que esta “Manifestación” no contiene NIE, se considera que por sí sola no es un documento válido para acreditar la identidad en el Padrón.
...”.
6.- Consulta sobre el empadronamiento de un menor en el domicilio de su padre, que no ostenta la guarda y custodia, existiendo un informe de los Servicios Sociales del Ayuntamiento y otro del servicio de vigilancia local que acreditan que el menor convive con su padre, manifestando este que tiene interpuesta una demanda en el Juzgado para que se le otorgue la guarda y custodia y que se desconoce el domicilio actual de la madre (extremo no confirmado con la documentación remitida posteriormente).
El art. 54.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de la Entidades Locales establece que “Los menores de edad no emancipados y los mayores incapacitados tendrán la misma vecindad que los padres que tengan su guarda o custodia o, en su defecto, de sus representantes legales, salvo autorización por escrito de éstos para residir en otro municipio”.
Conforme a esta premisa, la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, establece en su apartado 2.2.1.3.1 Guarda y custodia atribuida en exclusiva a un progenitor lo siguiente:
“En los supuestos de guarda y custodia de menores atribuida en exclusiva a un progenitor en virtud de resolución judicial, corresponderá a este instar las inscripciones de los menores en el Padrón o las modificaciones de sus datos, de acuerdo con el artículo 54.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.
Para ello, junto con la resolución judicial, deberá aportarse una declaración responsable de que dicha resolución está en vigor, que no existe otra posterior que modifique los términos de la guarda y custodia y que el progenitor que realiza la solicitud no se encuentra incurso en alguno de los supuestos de hecho previstos en los artículos 103.1.c) o 158.3.c) del Código Civil. En el anexo II se incluye el modelo de declaración responsable a estos efectos.”
Por otra parte, según el apartado 2.2.2 Empadronamiento de menores en un domicilio distinto al de los padres que ostenten su guarda y custodia: “Para el empadronamiento de menores en un domicilio distinto al de los padres que ostenten su guarda y custodia se requerirá la autorización por escrito de ambos, o de uno de ellos junto con la correspondiente declaración responsable (anexo I o anexo II según proceda)”.
En consecuencia, en el supuesto planteado, el Ayuntamiento debería requerir al padre para que aportara el consentimiento y declaración responsable (anexo II) firmados por la madre para poder empadronarlo con el mismo.
7.- Consulta sobre la validez del documento “Manifestación de voluntad de presentar solicitud de protección internacional”, acompañado de un Pasaporte caducado, a efectos de acreditar la identidad en el Padrón.
Respecto a la validez del pasaporte caducado como documento de identificación por sí solo no sería suficiente, de acuerdo con el apartado 2.1 Documentación acreditativa de la identidad de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, que se transcribe en parte a continuación:
“Los datos obligatorios de identificación de la inscripción en el Padrón municipal son nombre y apellidos, sexo, nacionalidad, lugar y fecha de nacimiento y número del documento de identificación. Estos datos se acreditarán para cualquier tramitación en el Padrón a través del documento de identidad que se establece en la letra f) del artículo 16.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, así como en los contemplados en los párrafos siguientes, que en todo caso deberán estar en vigor, no siendo válido un documento caducado, salvo que se aporte la solicitud de renovación del mismo, y sin necesidad de visado, salvo la excepción que se cita en el mencionado artículo”.
Por otra parte, la Comisión Permanente ya se ha pronunciado sobre la validez del documento “Manifestación de voluntad de presentar solicitud de protección internacional” en la consulta núm. 1 resuelta en la sesión de 13 de noviembre de 2019, manifestando lo siguiente:
“Tras consultar a la Comisaría General de Extranjería y Fronteras sobre la validez del documento “Manifestación de voluntad de presentar solicitud de protección internacional”, la misma informó que únicamente se trata de un documento administrativo que garantiza la no devolución del interesado hasta que este "solicite" la protección internacional, momento en el cual se le podrá facilitar el nuevo "Resguardo de presentación de solicitud de protección internacional”, admitido como válido para la identificación, según se puso de manifiesto en la reunión de la Comisión Permanente de 2 de julio de 2019.
En consecuencia, teniendo en cuenta que esta “Manifestación” no contiene NIEX, se considera que por sí sola no es un documento válido para acreditar la identidad en el Padrón…”.
En conclusión, ninguno de los documentos aportados sería válido para la acreditación de la identidad en el Padrón, siendo necesario adjuntar la solicitud de renovación del pasaporte.
Por otra parte, se observó que la fecha de comparecencia para la solicitud formal de la protección internacional estaba muy próxima, por lo que a partir de ese momento el interesado podría solicitar el empadronamiento con el resguardo de presentación, el cual figura entre la relación de otros documentos válidos para la identificación dentro del apartado 2.1 de la mencionada Resolución de 17 de febrero de 2020.
8.- Consulta sobre la manera de proceder ante la solicitud de un cambio de domicilio de un menor por el progenitor que ostenta la guarda y custodia en exclusiva, cuando el Convenio Regulador establece que la patria potestad será ejercida por ambos progenitores y que deberán comunicarse y dar su consentimiento a la ejecución de cualquier decisión relevante en la vida del menor, incluido el cambio de domicilio.
El art. 54.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, establece lo siguiente:
“Los menores de edad no emancipados y los mayores incapacitados tendrán la misma vecindad que los padres que tengan su guarda o custodia o, en su defecto, de sus representantes legales, salvo autorización por escrito de éstos para residir en otro municipio. En todo caso, respecto a los mayores incapacitados se estará a lo dispuesto en la legislación civil”.
Por lo tanto, el empadronamiento tiene una relación intrínseca con la guarda y custodia (que es con quien convive el menor), por lo que no puede prescindirse de este hecho.
En consecuencia, tal y como establece el art. 54.2 del Reglamento de Población y se concreta en el apartado 2.2.1.3.1 de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, “en los supuestos de guarda y custodia de menores atribuida en exclusiva a un progenitor en virtud de resolución judicial, corresponderá a este instar las inscripciones de los menores en el Padrón o las modificaciones de sus datos, de acuerdo con el artículo 54.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales”, sin necesidad de exigir la acreditación del otorgamiento del consentimiento del otro progenitor, dado que, a la vista de la resolución judicial aportada, se considera que a tal efecto la progenitora solicitante es la responsable del cumplimiento de las condiciones del convenio regulador aprobado por dicha resolución judicial.
Además, como sigue diciendo el citado apartado de la Resolución, en estos casos se exigirá una declaración responsable de que la resolución judicial presentada “está en vigor, que no existe otra posterior que modifique los términos de la guarda y custodia y que el progenitor que realiza la solicitud no se encuentra incurso en alguno de los supuestos de hecho previstos en los artículos 103.1. c) o 158.3. c) del Código Civil”. Asimismo, en el modelo de declaración responsable que figura en el Anexo II de la Resolución, el progenitor que firma declara bajo su responsabilidad que dispone “de capacidad legal suficiente para llevar a cabo la inscripción padronal o cambio de domicilio”.