3.- Consulta sobre la validez de pasaportes que no llevan firma manuscrita pero contienen un "chip".
Nos encontramos en el supuesto contemplado en el apartado 2.2.1.3.1 Cuando no existe resolución judicial que se pronuncie sobre la guarda o custodia del menor (separaciones de hecho, separaciones en tramitación,...) de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal[1], que se transcribe a continuación:
“El progenitor solicitante deberá aportar una declaración responsable conforme al modelo que figura como anexo I, indicando que se encuentra en uno de los siguientes supuestos:
No obstante, a la vista de la documentación presentada por el Ayuntamiento, se observa que la declaración responsable firmada por la madre el 29 de marzo de 2023 para el cambio de domicilio de su hijos no se corresponde con la que figura en el anexo I actualmente en vigor, así como en la fecha de la solicitud, de la citada Resolución, sino a la que figuraba anteriormente y que fue modificada en virtud de la Resolución de 3 de febrero de 2023, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se modifica la de 17 de febrero de 2020, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre gestión del Padrón municipal.
En consecuencia, debería instarse a la madre de los menores a que complete y firme la declaración responsable que figura en el anexo I en vigor de la Resolución de 17 de febrero de 2020, en la que, dependiendo de la opción que marque, deberá indicar los motivos que justifican la presentación de dicha declaración.
Posteriormente el Ayuntamiento, como gestor del Padrón municipal en virtud del art. 17.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local[2], deberá valorar si los motivos expuestos en la declaración responsable justifican el empadronamiento de los menores con la madre, sin el consentimiento del padre ni autorización judicial, y actuar en consecuencia.
Respecto a la posibilidad de realizar un acta de inspección de la vivienda, para comprobar con qué progenitor conviven, se considera acertada dado que ambos progenitores tienen la guarda y custodia, en tanto no se atribuya por resolución judicial a uno solo de ellos.
El apartado 3.1 Empadronamiento en un domicilio en el que ya constan empadronadas otras personas de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, establece lo siguiente:
“Cuando un ciudadano solicite su alta en un domicilio en el que ya consten empadronadas otras personas, en lugar de solicitarle que aporte el documento que justifique su ocupación de la vivienda, se le deberá exigir la autorización por escrito de una persona mayor de edad que figure empadronada en ese domicilio. La persona que autorice deberá disponer de algún título acreditativo de la posesión efectiva de la vivienda (propiedad, alquiler...) a nombre de la misma.
Si, con ocasión de este empadronamiento, la Administración municipal advirtiera que las personas que figuran empadronadas en ese domicilio lo han abandonado, aceptará el empadronamiento de los nuevos residentes en la vivienda conforme al procedimiento ordinario, y, simultáneamente, iniciará expediente de baja de oficio en su Padrón de las personas que ya no habitan en ese domicilio.”
En consecuencia, aunque el solicitante del empadronamiento sea copropietario de la vivienda, si su cónyuge ya estaba empadronado previamente se necesitará su autorización, junto con la presentación de un título acreditativo de la posesión efectiva de la vivienda (propiedad, alquiler...) a nombre de este último.
En principio, si los cónyuges son copropietarios y residen juntos en la vivienda, el solicitante no debería tener ningún problema en conseguir la autorización. No obstante, si no pudiera presentarla, se recuerda que en el último párrafo del apartado 2.3. Documentación acreditativa del domicilio de residencia de la citada Resolución, se establece que “el gestor municipal podrá comprobar por otros medios (informe de Policía local, inspección del propio servicio, etc.) que realmente el vecino habita en ese domicilio, y en caso afirmativo inscribirlo en el Padrón”.
3.- Consulta sobre la validez de pasaportes que no llevan firma manuscrita pero contienen un “chip”.
Examinado el Documento 9303[3] de la Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI), relativo a los Documentos de Viaje de Lectura Mecánica (MRTD)[4], es decir, el documento de referencia para la expedición de pasaportes, se deduce que estamos ante pasaportes de lectura mecánica “electrónicos”, esto es, que incorporan un circuito electrónico integrado sin contacto (chip) en el que se almacenan datos biométricos obligatorios (para el reconocimiento del rostro) u opcionales (reconocimiento de huellas digitales o del iris), así como los datos de la zona de lectura mecánica del pasaporte, de forma que sea posible el interfuncionamiento mundial con los debidos equipos de lectura, permitiendo la autenticación de los datos del pasaporte, así como la verificación de su titular mediante sistemas de reconocimiento del rostro.
En las distintas partes de este Documento (que consta de 13), se puede encontrar una introducción del alcance de este documento junto con las distintas definiciones (parte1)[5], las especificaciones comunes a todos los MRTD (parte 3)[6], las especificaciones más concretas para los pasaportes de lectura mecánica (MRP) (parte 4)[7], el empleo de identificación biométrica y almacenamiento electrónico de datos en los eMRTD[8] (parte 9)[9] o la estructura lógica de datos para el almacenamiento de datos biométricos y de otro tipo en el circuito integrado (CI) sin contacto (parte 10)[10], de las cuáles se deduce que la Firma o marca habitual exhibida es un elemento opcional en los pasaportes en general y electrónicos, en particular.
Así en la parte 1, se definen la Firma o marca habitual exhibida que aparece en los pasaportes como sigue:
Mientras que en la parte 3 Especificaciones comunes a todos los MRTD, en su apartado 3.9 Elementos exhibidos para la identificación de la persona titular, se indica: “En el Doc 9303 se establecen elementos obligatorios y opcionales para la identificación de la persona titular que deben exhibirse dentro de la ZIV (zona de inspección visual), es decir, imagen facial, firma o marca habitual o huella digital de un solo dedo para cada tipo de MRTD, así como la posición, dimensiones y escala de los elementos de identificación.”
Por lo que se refiere a la Firma o marca habitual exhibida, en el apartado 3.9.2 se señala: “La firma o marca habitual exhibida, cuya aceptación queda a discreción del Estado expedidor u organización expedidora, aparece en la Zona IV...” Es decir, se trata por tanto de una información opcional que, según se concreta en la parte 4, específica para pasaportes, puede trasladarse a otra página y zona del pasaporte, la Zona VI.
Finalmente, en el apartado 4.7.7 de la parte 10, relativa a la estructura lógica de datos para el almacenamiento de datos biométricos y de otro tipo en el circuito integrado (CI) sin contacto, es decir, para los pasaportes electrónicos, se refleja que la firma o marca habitual exhibida es un dato opcional.
En consecuencia, no parece que la firma manuscrita sea un elemento necesario para la validez de los pasaportes electrónicos (que incorporan un distintivo con un símbolo de microplaqueta contenida para su identificación, ver pág. 2 de la parte 9[11]).
Por último, se ha consultado a la Dirección General de la Policía sobre la validez de los pasaportes sin firma manuscrita (con chip incorporado), adjuntando con la consulta copia de un pasaporte británico de este tipo, habiéndose recibido la siguiente respuesta:
“Según las imágenes recibidas no se observan indicios de falsedad en el pasaporte adjunto”.
No obstante, en caso de duda con respecto a la validez de pasaportes concretos, el Ayuntamiento podrá consultar directamente con la Dirección General de la Policía.
El Consejo de Empadronamiento es un “órgano colegiado de colaboración entre la Administración General del Estado y los Entes Locales en materia padronal”, creado al amparo del artículo 17.4 La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, entre cuyas funciones, definidas en el citado artículo así como en el artículo 85 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1690/1986, no figura ninguna que le permita hacer requerimientos a los Ayuntamientos a instancias de particulares.
Por otro lado, con respecto a instar la baja de las personas que puedan estar empadronadas en una vivienda que esté siendo objeto de litigio es necesario señalar que “La formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal corresponde al Ayuntamiento, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado”, conforme a lo previsto en el artículo 17.1 de la citada Ley 7/1985.
Finalmente, se remite a las instrucciones establecidas en la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal (https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2020-4784), en cuyos apartados 2.3 Documentación acreditativa del domicilio de residencia y 3.3 Empadronamiento en infraviviendas y de personas sin domicilio, se refleja lo siguiente:
“El Padrón es el registro administrativo que pretende reflejar el domicilio donde residen las personas que viven en España. Su objetivo es, por tanto, dejar constancia de un hecho, por lo que, en principio, no debe resultar distorsionado ni por los derechos que puedan o no corresponder al vecino para residir en ese domicilio, ni por los derechos que podrían derivarse de la expedición de una certificación acreditativa de aquel hecho.
En consonancia con este objetivo, la norma fundamental que debe presidir la actuación municipal de gestión del Padrón es la contenida en el artículo 17.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, donde dice que los Ayuntamientos realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados sus Padrones de modo que los datos contenidos en éstos concuerden con la realidad.
“...el Padrón debe reflejar el domicilio donde realmente vive cada vecino del municipio y de la misma manera que la inscripción padronal es completamente independiente de las controversias jurídico-privadas sobre la titularidad de la vivienda, lo es también de las circunstancias físicas, higiénico-sanitarias o de otra índole que afecten al domicilio. En consecuencia, las infraviviendas (chabolas, caravanas, cuevas, etc. e incluso ausencia total de techo) pueden y deben figurar como domicilios válidos en el Padrón.
Por lo que las bajas en el Padrón únicamente serían procedentes si las personas inscritas en la vivienda objeto de controversia no estuvieran realmente habitando en la misma.
La Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, en su apartado 2.2.1 Representación legal de menores[12] distingue las situaciones para el empadronamiento con uno solo de los progenitores en función de si se dispone del consentimiento de ambos progenitores o de autorización judicial[13] y, en caso contrario, en función de que exista resolución judicial que se pronuncie o no sobre la guarda y custodia, para cuyos supuestos deben aportarse sendos modelos de declaración responsable.
En el caso planteado se suscita la duda de si nos encontramos ante el supuesto 2.2.1.2 Empadronamiento con uno solo de los progenitores con el consentimiento de ambos o autorización judicial o en el 2.2.1.3 Empadronamiento con uno solo de los progenitores cuando no hay consentimiento de ambos ni autorización judicial, y dentro de este en el 2.2.1.3.2 Cuando existe una resolución judicial que atribuye la guarda y custodia en exclusiva al progenitor que solicita la inscripción o el cambio de domicilio.
Al respecto, el convenio regulador, concertado y suscrito por los padres en (fecha), y aprobado en virtud de resolución judicial, otorga la guarda y custodia al padre, estableciendo además en sus estipulaciones expresamente lo siguiente:
“Se acuerda que los niños como consecuencia de irse a vivir con el padre a la localidad de XXX, se proceda a gestionar el cambio de centro escolar a dicha localidad para que los menores continúen con los estudios.
Que la PATRIA POTESTAD SEA COMPARTIDA CON RÉGIMEN DE CUSTODIA NO COMPARTIDA, supone que siempre se requiere el consentimiento de ambos progenitores para las ss. circunstancias:
Es decir, en el convenio regulador, aprobado por resolución judicial, se establece que los menores residan con el padre, así como el municipio de su residencia habitual (al decir, como consecuencia de irse a vivir con el padre a la localidad...), por lo que, conforme a lo previsto en el artículo 54.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, este es el municipio donde deben figurar empadronados los menores.
El consentimiento de ambos progenitores que exige el convenio regulador se refiere a los cambios de domicilio fuera del municipio de residencia habitual, una vez se ha establecido previamente cuál es este, por lo que no hubiera sido necesario solicitar su aportación en este caso, al constituir el propio convenio regulador, aprobado por resolución judicial, la autorización judicial para llevar a cabo el cambio de domicilio, prevista en el art. 154 del Código Civil.
Ahora bien, el hecho de que se haya solicitado el consentimiento de la madre y que esta se haya negado a aportarlo, a pesar de que el cambio solicitado no implica un cambio de domicilio fuera del municipio de residencia habitual, introduce un elemento de duda, ante la posibilidad de que la situación prevista en el convenio regulador hubiera podido haber sido alterada desde su aprobación (puesto que el convenio se firmó hace varios años).
Por ello, se considera adecuada la actuación del Ayuntamiento al exigir la declaración responsable prevista para el supuesto 2.2.1.3.2 Cuando existe una resolución judicial que atribuye la guarda y custodia en exclusiva al progenitor que solicita la inscripción o el cambio de domicilio, Anexo II de la Resolución, en la que se declara que la resolución judicial aportada está en vigor y no existe otra posterior que modifique los términos de la misma y, asimismo, el firmante debe detallar los motivos que le han impedido aportar el consentimiento del otro progenitor, así como los perjuicios que la falta de empadronamiento puede producirá sus hijos menores de edad.
El apartado 8.1 Acceso a los datos padronales de la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, establece en su penúltimo párrafo lo siguiente:
“El vecino puede acceder a su información personalmente o por medio de su representante, legal o voluntario, según lo previsto en el artículo 5 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, relativo a la representación de los interesados.
En el caso de los menores, “los padres que ostenten la patria potestad tienen la representación legal de sus hijos menores no emancipados” de conformidad con lo dispuesto en el artículo 162 del Código Civil, lo que asimismo se contempla en el apartado 2.2.1 Representación legal de menores de la citada Resolución.
Por tanto, los progenitores que ostenten la patria potestad, con independencia de que estén empadronados o no con el menor y tengan atribuida o no la guarda y custodia (ya sea esta compartida o en exclusiva), tendrán acceso a los datos del menor y se les podrá expedir un volante o certificado de empadronamiento sin necesidad de recabar el consentimiento del otro progenitor, en tanto que ostentan la representación legal del mismo, salvo en situaciones muy concretas, que deben estar reflejadas en una resolución judicial.
En este sentido, la salvedad incluida en el último párrafo del apartado 8.1 Acceso a los datos padronales de la Resolución de 17 de febrero de 2020[14] se refiere al progenitor con patria potestad no custodio, a quien con carácter general tampoco se limita el acceso a los datos del menor, salvo que exista una resolución judicial que así lo determine, sino que únicamente se establece una cautela para que se dé audiencia previa al progenitor que ostente la guarda y custodia con el fin de que pueda realizar las alegaciones que estime oportunas ante posibles situaciones sensibles. Situaciones que no parecen compatibles con una resolución judicial de guarda y custodia compartida.
A mayor abundamiento se pone de manifiesto la motivación que dio lugar a la aclaración introducida en el apartado 8.1 de la mencionada Resolución de 17 de febrero de 2020, en relación con el acceso a los datos de los menores por parte del progenitor con patria potestad no custodio, que fue consecuencia del Informe relativo a la expedición de certificados o volantes de empadronamiento de menores no emancipados a solicitud de progenitores que mantienen la patria potestad pero no ostentan la guarda y custodia emitido por la Comisión Permanente en la Sesión de 6 de noviembre de 2014 (consulta resuelta nº4), a raíz de la discrepancia de criterios entre una recomendación del Diputado del Común de Canarias y una consulta resuelta anteriormente por la Comisión que limitaba la expedición de las certificaciones al progenitor que tuviera asignada la guarda y custodia, por cuanto las argumentaciones incluidas en el mismo sirven igualmente para este caso, en el que se indicaba lo siguiente:
La recomendación del Diputado del Común establece que procede facilitar el volante de empadronamiento o certificado de residencia a aquellos padres de hijos menores de edad que ostenten la patria potestad sobre estos, con independencia de que ejerzan o no la guarda y custodia de los mismos, considerando únicamente el supuesto de denegación cuando existan razones objetivas, legalmente reconocidas, por las que se deba preservar el secreto sobre la residencia de los hijos menores por convivir estos con el progenitor que ostenta la guarda y custodia.
Para ello se basa en el contenido del artículo 154 del Código Civil, donde se establece que “...La patria potestad se ejercerá siempre en beneficio de los hijos, de acuerdo con su personalidad, y con respeto a su integridad física y psicológica. Esta potestad comprende los siguientes deberes y facultades:
1.º Velar por ellos, tenerlos en su compañía, alimentarlos, educarlos y procurarles una formación integral.
2.º Representarlos y administrar sus bienes[15].”
Asimismo cita el artículo 162 del citado Código según el cual Los padres que ostenten la patria potestad tienen la representación legal de sus hijos menores no emancipados, y el 156, que regula que “La patria potestad se ejercerá conjuntamente por ambos progenitores o por uno solo con el consentimiento expreso o tácito del otro. Serán válidos los actos que realice uno de ellos conforme al uso social y a las circunstancias o en situaciones de urgente necesidad...”
Es decir, en razón de la definición de la patria potestad, el Diputado del Común considera que el progenitor no custodio que la conserva está facultado para representar a sus hijos menores y que la denegación de un certificado de residencia a solicitud de un padre que ostenta la patria potestad de su hijo supone una restricción de los derechos del padre en su condición de representante legal de su hijo menor de edad.
...
El Diputado del Común distingue también entre ostentar la representación para llevar a cabo las inscripciones, modificaciones o rectificaciones de datos del menor en el Padrón, que atribuye en exclusiva al progenitor custodio por estar vinculada la vecindad a la guarda y custodia[16], de la ejercida para solicitar la expedición de certificados y volantes de empadronamiento por el progenitor con patria potestad no custodio, considerando no obstante que, en este caso, existen algunos supuestos en los que se debe preservar el secreto de la residencia de los menores, como cuando el progenitor no custodio carezca del derecho de visita a sus hijos menores o sólo pudiera hacerlo bajo supervisión de terceros y en determinados lugares, todo ello establecido por resolución judicial, apreciaciones con las que se coincide.
No obstante, en aras a dar unas mayores garantías para salvaguardar estos supuestos se dará audiencia previa al progenitor que ostente la guarda y custodia para que pueda realizar las alegaciones que estime oportunas.
Por todo ello puede concluirse que, en el caso de progenitores que ostenten la patria potestad, con guarda y custodia compartida, no empadronados con el menor de edad, no procede exigir el consentimiento del progenitor con el que figure empadronado para la expedición de certificados o volantes de empadronamiento del menor, por cuanto esto supondría una limitación de sus derechos, en su condición de representante legal de su hijo menor de edad.
[1] La redacción de este apartado es resultado de las modificaciones efectuadas en virtud de la Resolución de 3 de febrero de 2023, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se modifica la de 17 de febrero de 2020, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre gestión del Padrón municipal.
[2] “La formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal corresponde al Ayuntamiento, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado".
[3] Este documento ha sido mencionado en distintos informes solicitados a la Dirección General de la Policía en consultas previas sobre la forma de transcribir los nombres y apellidos de los extranjeros a las inscripciones padronales a partir de los pasaportes (ver resúmenes de acuerdos de la Comisión Permanente y del Pleno del Consejo, de fechas 28 de junio y 21 de noviembre de 2017), poniendo de manifiesto que es el documento que se utiliza como referencia para la expedición de pasaportes, así como para las tarjetas de identidad de extranjero en virtud del Reglamento (CE) nº 1030/2002 por el que se establece un modelo de permiso de residencia para nacionales de terceros países (modificado por Reglamento (UE) 2017/1954). Existe una actualización del Documento 9303 del año 2021, que puede consultarse en internet.
[4] Pasaportes, visados…
[5] https://www.icao.int/publications/Documents/9303_p1_cons_es.pdf
[6] https://www.icao.int/publications/Documents/9303_p3_cons_es.pdf
[7] https://www.icao.int/publications/Documents/9303_p4_cons_es.pdf
[8] Documentos electrónicos
[9] https://www.icao.int/publications/Documents/9303_p9_cons_es.pdf
[10] https://www.icao.int/publications/Documents/9303_p10_cons_es.pdf
[11] Pg 10 del doc: https://www.icao.int/publications/documents/9303_p9_cons_es.pdf
[12] Cuya redacción es el resultado de las modificaciones efectuadas en virtud de la Resolución de 3 de febrero de 2023, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se modifica la de 17 de febrero de 2020, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre gestión del Padrón municipal.
[13] A raíz de la modificación del art. 154 del Código Civil por el que se añade como función de la patria potestad: “Decidir el lugar de residencia habitual de la persona menor de edad, que solo podrá ser modificado con el consentimiento de ambos progenitores o, en su defecto, por autorización judicial”.
[14] En el caso de menores no emancipados de padres separados o divorciados, en virtud de lo establecido en el artículo 156 del Código Civil, el progenitor no custodio que acredite mediante la oportuna resolución judicial que ejerce la patria potestad compartida de sus hijos podrá acceder a la información padronal de los mismos, previa audiencia al progenitor que ostente la guarda y custodia para que pueda realizar las alegaciones que estime oportunas, con el fin de preservar el secreto de la residencia en situaciones sensibles. No procederá el acceso a la información cuando de la propia resolución se derive que debe preservarse el citado secreto por carecer el progenitor no custodio del derecho de visita a sus hijos menores o sólo poder hacerlo bajo supervisión de terceros y en determinados lugares.”
[15] Posteriormente se ha añadido: 3.º Decidir el lugar de residencia habitual de la persona menor de edad, que solo podrá ser modificado con el consentimiento de ambos progenitores o, en su defecto, por autorización judicial, por la disposición final segunda.2 de la Ley Orgánica 8/2021, de 4 de junio. Ref. BOE-A-2021-9347
[16] En virtud de lo establecido en el artículo 54.2 del Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, según el cual Los menores de edad no emancipados y los mayores incapacitados tendrán la misma vecindad que los padres que tengan su guarda o custodia o, en su defecto, de sus representantes legales, salvo autorización por escrito de éstos para residir en otro municipio.